BAENA RICARDO E OUTROS VS. PANAMÁ (2001): DO ESTADO DE EMERGÊNCIA À LIBERDADE SINDICAL
Siddharta Legale[1]
Danilo Sardinha Marcolino[2]
A sentença de 2 de fevereiro de 2001, da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH), do caso Baena Ricardo e outros vs. Panamá (2001)[3], relaciona-se à solução do conflito instaurado entre a República do Panamá e 270 (duzentos e setenta)[4] trabalhadores. A Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) denunciou o Estado por violar os artigos 1.1 (obrigação de respeitar direitos), 2 (dever de adotar as disposições de direito interno), 8 (direito às garantias judiciais), 9 (princípio da legalidade e da retroatividade), 10 (direito à indenização), 15 (direito de reunião), 16 (direito à liberdade de associação), 25 (direito à proteção judicial) da Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH).
Na audiência pública da Corte IDH, e nas alegações finais da CIDH, a mesma alegou a aplicabilidade ao caso em questão do Protocolo Adicional à CADH em matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, também conhecida como Protocolo Adicional de São Salvador (PSS). Mais precisamente, afirmou a violação do direito de liberdade de associação sindical em geral, do qual é uma das facetas o direito de greve, nos termos do seu artigo 8.
As supostas alegações de violações de direitos humanos decorrem dos fatos a partir de dezembro de 1990, com a promulgação da Lei n. 25[5], a qual permitiu a destituição arbitrária dos 270 empregados públicos acima referidos. Tais trabalhadores haviam participado de manifestações, reivindicando melhorias nas condições de trabalho. Foram acusados, por isso, de serem cúmplices de um motim militar, visto que a manifestação, a qual ocorreu em 4 de dezembro de 1990, aconteceu em paralelo a motim em um quartel da Polícia Nacional, explicado a seguir.
Ao mesmo tempo, deu-se a fuga do Coronel Eduardo Herrera Hassán da ilha de Naos e, ainda,a tomada parcial do Quartel Central da Polícia Nacional de Panamá por parte deste Cel. e outro grupo de militares. Posteriormente, ao entrarem na Justiça para a restituição de seus cargos, os trabalhadores supostamente tiveram diversos de seus direitos processuais violados, como afirmado pela CIDH.
Tendo esse contexto, a CIDH defendeu que a Lei n. 25 e o art. 43 da Constituição Política de Panamá[6] contrariavam a CADH, de modo que o dispositivo constitucional permitia, em casos de ordem pública ou de interesse social, a retroatividade das leis[7].
O Estado pontuou, em primeiro lugar, que é respeitoso aos direitos humanos, e que não invocou a ordem pública ou o bem comum como instrumento para suprimir, desnaturalizar ou privar de seu conteúdo real os direitos humanos consagrados na CADH, como apresentado em sua contestação à CIDH em junho de 1998.
O Estado defendeu o conteúdo e a aplicação da Lei n. 25 por ser “proporcional ao dano”[8] e, ainda, que a sua promulgação e o conteúdo da Lei n. 25 de 14 de dezembro de 1990 estava de acordo com o direito internacional (com os dispositivos da CADH e jurisprudência da Corte IDH) e com a legislação pátria[9].
O Estado, portanto, manteve-se na direção de que no momento dos fatos. Instaurou-se uma grave situação de emergência nacional, a qual ameaçava a seguridade do Estado e, portanto, a Lei n. 25 foi-se emitida com vigência limitada, temporalmente, estrita às exigências do momento, com a finalidade de se salvaguardar a ordem pública e o bem comum.
A CIDH pontuou, em réplica, que o suposto estado de emergência não o havia sido decretado formalmente pelo Estado do Panamá. Isto, por sua vez, violaria os princípios da proporcionalidade; proclamação e notificação, os quais regem os estados de emergência e limitam o exercício do direito de suspensão de garantias à existência de determinadas condições materiais[10]. Por sua vez, interessante é a transcrição integral de trecho da CIDH, a qual defendeu que:
[…] Que as medidas adotadas pelo Estado foram ilegais, já que superaram as ameaças que foram alegadamente apresentadas contra a Nação, de modo que a demissão em massa de funcionários públicos era desnecessária e não correspondia às demandas da época, e que o coronel Eduardo Herrera Hassán foi perdoado, o que mostra que o objetivo da Lei n. 25 não era enfrentar uma situação de emergência, mas, sim, sancionar funcionários públicos, uma vez que o gerente do golpe de estado aplicou os procedimentos ordinários e foi perdoado, enquanto que aos funcionários públicos foi aplicada uma medida punitiva através de legislação excepcional, e eles não receberam o indulto.[11]
A CIDH afirmou a aplicabilidade do Protocolo Adicional de San Salvador, relacionando-o à violação do direito de liberdade de associação sindical em geral, do qual é uma das facetas o direito de greve. Tal direito, então, previsto no artigo 8 do referido Protocolo Adicional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Em sua defesa, o Estado preocupou-se na aplicação não-retroativa do tratado, visto que os fatos aconteceram antes da República do Panamá assinar e ratificar o Protocolo de San Salvador, e, portanto, do mesmo entrar em vigor.
A Corte IDH lembrou, preliminarmente, que a República do Panamá é Estado-parte na CADH desde o dia 22 de junho de 1978, além de ter reconhecido a competência contenciosa da Corte IDH em 9 de maio de 1990. Logo, a Corte IDH possui a competência para julgar o presente caso.
A Corte IDH, por sua vez, em considerações preliminares quanto ao mérito do caso, estima improcedente a alegação do Estado em relação à suposta existência desse estado de emergência, para analisar a suposta violação de os artigos referidos da CADH relacionados aos direitos protegidos que foi alegada no processo, sem atender aos regulamentos aplicáveis aos estados de exceção, ou seja, ao artigo 27 da CADH[12].
A Corte IDH explicitou que como no momento dos fatos deste caso, isto é, em dezembro de 1990, o Panamá ainda não havia ratificado o referido Protocolo, portanto, não se poderia imputar-lhes suas violações ao Estado. Justificou com o princípio do direito internacional da boa-fé (pacta sunt servanda), consagrado no artigo 26 do Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados (1969), bem como abster-se de praticar atos contrários ao objetivo e finalidade desses instrumentos, mesmo a partir do momento de assinar o tratado, não implicando na sua análise antes deste momento da assinatura[13].
Em seguida, a Corte IDH passou a analisar cada direito humano supostamente violado pelo Estado do Panamá. Decidiu que foi violado o art. 9 da CADH, relativa aos princípios da legalidade e da não retroatividade, que são centrais em um Estado de Direito. Isso porque a maioria das demissões foi realizada antes da publicação da Resolução nº 10, publicada no Diário Oficial nº 21.718, em 4 de fevereiro de 1991. Apenas a partir daí houve instrumento juridicamente válido para adoção da medida autorizada pelo artigo 2º da Lei n. 25, que permitia ao Poder Executivo, por meio do Conselho do Gabinete, determinar “quais ações seriam consideradas ataques contra a democracia e a ordem constitucional” com o objetivo de “aplicar a sanção administrativa de destituição”.[14].
A Corte IDH decidiu que foram violadas as garantias e a proteção judiciais, previstas nos artigos 8 e 25 da CADH. Em primeiro lugar, decidiu que, no âmbito dos processos administrativos, a discricionariedade da Administração tem limites nos direitos humanos. A administração não pode ditar atos sancionatórios administrativos sem conceder aos sancionados a garantia do devido processo legal. Desvantagens e prejuízos socioeconômicos infligidos pressupõem o acesso a um processo formal prévio à destituição dos cargos para serem validamente aplicados.
Em segundo lugar, no âmbito dos processos judiciais, a Corte IDH decidiu que o Estado violou os art. 8e 25 também por não proporcionar os remédios jurisdicionais efetivos nos seguintes casos: (i) pedidos de amparo apresentados ao plenário da Corte Suprema de Justiça; (ii) reclamações de inconstitucionalidade da Lei n. 25, também ajuizadas perante o plenário da Corte Suprema de Justiça; e (iii) reclamações administrativas-contenciosas de plena jurisdição apresentadas perante a Terceira Câmara da Corte Suprema de Justiça. Em nenhuma oportunidade, os tribunais observaram o devido processo legal ou o direito a uma solução efetiva nos determinados casos, porque o Estado não forneceu informações e análises individualizadas de cada um dos 270 trabalhadores.[15].
Quanto ao direito de reunião, positivado no artigo 15 da CADH, a Corte IDH decidiu que não foi violado pelo Panamá. O Estado, conforme o acervo probatório do caso, não suspendeu o direito de reunião, pacífico e sem armas. Houve suspensão de reuniões armadas e que atentassem contra à democracia e à ordem constitucional, como o caso do motim da Polícia Nacional da República de Panamá, que ocorreu em paralelo às manifestações das quais os funcionários públicos que foram destituídos de seus cargos participaram.[16].
Quanto ao direito de liberdade de associação, previsto no artigo 16 da CADH, a Corte IDH decidiu que foi violado pelo Panamá. A liberdade de associação também é relevante em matéria trabalhista, para a defesa dos interesses legítimos dos trabalhadores. A liberdade de associação, aqui, envolve tanto a liberdade sindical, ou seja, formar associações sem restrições diferentes daquelas permitidas nos parágrafos 2 e 3 desse dispositivo convencional, quanto a liberdade de todas as pessoas de não serem obrigadas ou forçadas a se associar. Nessa linha, esclareceu o âmbito do corpus juris que dialoga com o referido artigo ao integrar a Convenção 98 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) a partir do Caso n. 1569 do seu Comitê de Liberdade Sindical. Confira-se:
“a demissão em massa de líderes sindicais e trabalhadores do setor público pela greve do dia 5 de dezembro de 1990 é uma medida que pode comprometer seriamente as possibilidades de atuação de organizações sindicais do setor público nas instituições em que existem”[17]
O paralelo com o presente caso é evidente, mas vale enfatizar. Líderes sindicais foram demitidos meramente por suas reivindicações. Sindicalistas foram demitidos, portanto, em razão de atos que não constituíam motivo para demissão na legislação em vigor no momento dos eventos, o que é vedado pela OIT por violar a Convenção 98 e, a partir dessas decisões, também pela Corte IDH por violar o art.16 da CADH.[18].
Note-se, nesse ponto, o desenvolvimento progressivo (art. 26 da CADH) e a escolha da interpretação mais favorável (art. 29) realizada da liberdade de associação ao expandir o bloco de convencionalidade interamericana a partir dessa interpretação e aplicação da CADH.
A Corte conclui que o Estado violou as obrigações gerais dos artigos 1.1 e 2 da CADH, devendo adotar normas e adequar as atuais à CADH e à jurisprudência da Corte IDH, porque a Lei n. 25 operou efeitos retroativos, violando os preceitos convencionais sem que o Estado tomasse medidas adequadas sob o direito interno para efetivar os direitos consagrados na CADH.
Portanto a Corte IDH decidiu que o Estado violou os artigos 1.1 (obrigação de respeitar direitos), 2 (dever de adotar as disposições de direito interno), 8 (direito às garantias judiciais), 9 (princípio da legalidade e da retroatividade), 10 (direito à indenização), 16 (direito à liberdade de associação), 25 (direito à proteção judicial) da Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH). De outro modo a Corte IDH decidiu que não restou por violado o art. 15 (direito de reunião), bem como o art. 8 do Protocolo de São Salvador (PSS.)
Nos seus pontos resolutivos, a Corte IDH decidiu que o Estado deveria, no prazo de 12 meses, reintegrar aos seus cargos os 270 funcionários públicos destituídos, ou oferecer-lhes alternativas de empregos, respeitando as condições, salários e remunerações que teriam direito. Aos familiares dos que já tiverem falecido, estes deverão receber do Estado pensão equivalente. Para além disso, o Estado do Panamá deveria pagar a cada um dos 270 trabalhadores mencionados, US$3.000,00 (três mil dólares americanos), por dano moral, no prazo de 90 dias, e US$100.000,00 (cem mil dólares americanos) pelos gastos gerados pelas vítimas e seus representantes e US$20.000,00 (vinte mil dólares americanos) pelas custas dos processos envolvidos.
COMO CITAR
LEGALE, Siddharta; MARCOLINO, Danilo Sardinha. Baena Ricardo e outros vs. Panamá (2001): do Estado de emergência à liberdade sindical. Casoteca do NIDH. Disponível em :https://nidh.com.br/?p=6553&preview=true
LEIA MAIS
ARNAUD, Lucas. Margarida Maria Alves vs Brasil (2008): sindicalismo, gênero e uma nova marcha. Casoteca do NIDH. Disponível em: https://nidh.com.br/?p=6538&preview=true
[1] Professor de Direito Constitucional e Direitos Humanos da UFRJ. Núcleo Interamericano de Direitos Humanos (NIDH-FND/UFRJ). Doutor em Direito Internacional pela UERJ. Mestre em Direito constitucional e Bacharel pela UFF. Advogado. E-mail: [email protected]
[2] Acadêmico de Direito e monitor de Direito Constitucional da Faculdade Nacional de Direito da UFRJ (FND/UFRJ). Pesquisador do Núcleo Interamericano de Direitos Humanos (NIDH-FND/UFRJ). Estagiário da Diretoria de Estudos e Pesquisa de Acesso à Justiça da Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro (DEPAJ-DPERJ). E-mail: [email protected].
[3] Análise feita a partir da sentença de mérito, reparações e custas. Do original em espanhol: Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72. Disponível em: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_72_esp.pdf.
[4] E, dentre estes, Leonidas Baena Ricardo, o qual deu nome ao presente caso.
[5] A referida lei pode ser encontrada em sítio eletrônico do governo do Panamá. Trata, via de regra, de “medidas tendentes a proteger a democracia e a ordem constitucional”. Ley n. 25 de 14 de diciembro de 1990. Disponível, em original em espanhol: https://docs.panama.justia.com/federales/leyes/25-de-1990-dec-17-1990.pdf
[6] Após as reformas constitucionais, principalmente a de 2004, o referido art. 43 da Constituição Política de Panamá já não mais existe, tendo sido substituído por um dispositivo constitucional sobre acesso à informação e a sua solicitação. Após as reformas, a Constituição pode ser encontrada aqui: file:///C:/Users/Danilo/Downloads/Constitucion%20de%20Panama.pdf.
[7] Como apontado no ponto 5 da solicitação da CIDH à Corte IDH, “5. Recomendar que la norma contenida en el artículo 43 de la Constitución Política de Panamá, la cual permite la retroactividad de las leyes por razones de “orden público” o “interés social”, sea enmendada y/o interpretada, en conformidad con el artículo 9 de la Convención Americana, en el sentido de que “nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivas según el derecho aplicable””.
[8] As Opiniões Consultivas 08/87 e 09/87 versam sobre a suspensão de garantias judiciais em Estados de Emergência, como se valeria no caso em tela. Por sua vez, a Corte IDH considera que algumas garantias judiciais e direitos não podem ser suspensos nem mesmo em situações emergenciais, como aquelas garantias que impedem discriminações com base em sexo, raça, cor, idioma, religião ou origem social ou o direito à vida, integridade pessoal, proibição da escravidão e servidão, devido processo legal, entre outros, tratando, também, da questão da temporalidade e proporcionalidade em relação ao perigo ou dano causado na situação de emergência. Para mais detalhes, Cf. LEGALE, Siddharta. MARCOLINO, Danilo Sardinha. As Opiniões Consultivas OC-08/87 e OC-09/87 da Corte IDH: a suspensão de habeas corpus e de outras garantias judiciais em estados de emergência. Casoteca do NIDH. Disponível em: https://nidh.com.br/as-opinioes-consultivas-oc-08-87-e-oc-09-87-da-corte-idh-a-suspensao-de-habeas-corpus-e-de-outras-garantias-judiciais-em-estados-de-emergencia/
[9] Como apontado no presente parágrafo 21, da sentença original em espanhol: Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72.
[10] Como apontado no presente parágrafo 90, da sentença original em espanhol: Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72.
[11] Idem. Tradução livre.
[12] Como apontado no presente parágrafo 94, da sentença original em espanhol: Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72.
[13] Como apontado no presente parágrafo 99, da sentença original em espanhol: Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72.
[14] Como apontado nos parágrafos 104-115, da sentença original em espanhol: Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72.
[15] Como apontado nos parágrafos 116-143, da sentença original em espanhol: Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72.
[16] Como apontado nos parágrafos 144-150, da sentença original em espanhol: Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72.
[17] Do original em espanhol: OIT. Resolución del Comité de Libertad Sindical en el Caso No. 1569 “Quejas contra el Gobierno de Panamá presentadas por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), el Sindicato de Trabajadores del Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (SITIRHE) y Sindicato de Trabajadores del Instituto Nacional de Telecomunicaciones (SITINTEL)”, párr. 143.3.
[18] Como apontado nos parágrafos 151-173, da sentença original em espanhol: Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72.
