A OC-06/86 DA CORTE IDH E AS RESTRIÇÕES DE DIREITOS HUMANOS NA CADH [1]
Natália Soprani Valente Muniz[2]
Siddharta Legale[3]
A Opinião Consultiva n. 6 de 09 de maio de 1986 (OC-06/86) foi uma solicitação feita à Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH) pela República Oriental do Uruguai, Estado-parte na Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH) e membro da Organização dos Estados-Americanos (OEA). Seu objetivo era esclarecer qual é a interpretação correta do artigo 30 da CADH, que versa sobre o alcance das restrições dos direitos e liberdades nela previstos:
“Art. 30: As restrições permitidas, de acordo com esta Convenção, ao gozo e exercício dos direitos e liberdades nela reconhecidos, não podem ser aplicadas senão de acordo com leis que forem promulgadas por motivo de interesse geral e com o propósito para o qual houverem sido estabelecidas.”[4] (grifos acrescentados)
A dúvida girava em torno da palavra “leis” presente neste artigo. O Estado Uruguaio questiona se deve interpretar “leis” em seu sentido formal, isto é, como normas legais elaboradas pelo Poder Legislativo e promulgadas pelo Poder Executivo, conforme as regras vigentes na Constituição; ou se deveria interpretar em seu sentido material, como sinônimo do ordenamento jurídico de cada país, sem necessariamente observar o procedimento de sua criação ou sua hierarquia em relação ao sistema jurídico vigente.
Em resposta ao Uruguai, a Corte IDH afirmou que este artigo deve ser interpretado de acordo com a boa-fé, conforme o uso habitual atribuído aos termos do próprio tratado em seu contexto e à luz de sua finalidade e objetivo, como regula o art. 31.1 da Convenção de Viena sobre os Direitos dos Tratados (CVDT) de 1969[5]. Isso significa que, neste caso específico, para que seja possível restringir os direitos e liberdades previstos na CADH, as restrições impostas pelos Estados devem derivar de leis que respeitem os requisitos impostos pelo seu próprio art. 30.
Cabe enfatizar a proibição do art. 29, a, da CADH quanto à vedação de que os Estados limitem os direitos e as liberdades além das já previstas. É certo, porém, que o art. 27 da Convenção prevê que, sob certas circunstâncias excepcionais, como guerras ou emergências que ameacem a independência do país, é possível suspender temporariamente algumas das obrigações contraídas pelos Estados, como esclareceram à OC-08/87 e a OC-09/87[6]. Suspender temporariamente e limitar direitos humanos, contudo, não são equivalentes às restrições sob circunstâncias normais de gozo e de exercício dos direitos e liberdades individuais.[7]
A Corte IDH explica que os critérios presentes no art. 30 se aplicam a todas as palavras “leis” ou expressões similares que são utilizadas na CADH para referir-se às restrições autorizadas em seu texto, de forma que os direitos e as liberdades não sejam violados. Logo, este artigo não deve ser utilizado como uma mera autorização para estabelecer novas restrições aos direitos garantidos pela CADH. Pelo contrário, ele adiciona condições para que as restrições propostas pelos Estados sejam legítimas. Estas condições são:
“a. Que a restrição em questão seja expressamente autorizada pela Convenção e realizada nas condições particulares em que foi permitida;
-
Que os fins para os quais se estabelece a restrição sejam legítimos, ou seja, que obedeçam às ‘razões de interesse geral’ e não se afastem do ‘propósito para o qual foram estabelecidas’; e
-
Que tais restrições estejam previstas em lei e sejam aplicadas em conformidade com elas” (tradução nossa).
Não obstante, a Corte IDH revela que a interpretação de “leis” deve ser feita observando seu significado em tratados internacionais. Não se trata, portanto, de determinar seu significado de acordo com o contexto da lei doméstica de um Estado Parte. Afinal, há Estados Partes com tradições jurídicas distintas, como o sistema do Common Law e do Civil Law. Contudo, a interpretação não deve se desprender totalmente do conceito que cada Estado confere às “leis”. Não deve ser feita em abstrato, mas sim respeitando a natureza e origem do sistema jurídico de cada país.
Neste ponto, a Corte IDH ressalta que a proteção dos direitos humanos, principalmente dos direitos políticos e civis, é vinculada à existência de atributos invioláveis da pessoa humana, que não podem, nem legitimamente, ser descartados pela atuação do poder estatal. Assim, o Estado apenas pode interferir limitadamente, e não violar esses direitos. Conclui-se, portanto, que a proteção dos direitos humanos compreende, necessariamente, a restrição do exercício do poder estatal. A Corte IDH declara que a proteção destes direitos se encontra regida por um conjunto de garantias contra a sua violação pelo poder público.
A Corte IDH afirma que talvez a mais importante dessas garantias seja justamente a de que as limitações aos direitos e as liberdades devem ser estabelecidas pelo Poder Legislativo, de acordo com a Constituição vigente de cada país. Esse procedimento atribui à lei a legitimidade da representação popular e permite às minorias expressar seus desejos e participar efetivamente do processo de construção das leis, evitando arbitrariedades por parte das maiorias. Por outro lado, é importante notar que este procedimento não necessariamente impede a violação de direitos humanos, mas é crucial pois se configura como um obstáculo ao exercício arbitrário do poder. Por este motivo, há também a necessidade de um posterior controle de legalidade.
Outro ponto importante é o de que essa fundamentação produzida pela Corte IDH decorre do princípio da legalidade, que prevê a chamada “reserva legal” e determina que os direitos humanos só podem ser restringidos por leis uma vez que (e enquanto) estas constituam expressão legítima da vontade da nação, representando o desenvolvimento do direito numa sociedade democrática. Segundo a Corte IDH, a reserva legal é um elemento fundamental quando se relaciona com os atos de intervenção de liberdade, pois permite que os direitos humanos sejam juridicamente protegidos e efetivados na realidade.
Sendo assim, a Corte IDH considera que não é possível interpretar a palavra “leis” no art. 30 como sinônimo de qualquer norma legal, pois isto implicaria dizer que os direitos fundamentais poderiam ser restringidos por qualquer determinação jurídica. Isto ignoraria princípios do direito constitucional democrático e é incompatível com o Preâmbulo da CADH.[8] Segundo a Corte, o significado de “leis” atinge todo o seu potencial histórico e lógico se vista como uma forma de restrição da interferência estatal na área dos direitos e liberdades individuais.
A Corte IDH conclui que a palavra “leis”, presente no art. 30, significa a lei formal, isto é, “norma jurídica adotada pelo Poder Legislativo e promulgada pelo Poder Executivo, conforme o procedimento requerido pelo direito interno de cada Estado.” Além de legitimar a imposição de restrições aos direitos e liberdades presentes na CADH, essas leis devem ser construídas e decretadas “por razões de interesse geral e com o propósito para qual foram estabelecidas”.
De acordo com a Corte IDH, a exigência de que as leis devem ser realizadas “por razões de interesse geral” revela uma relação direta com o instituto do “bem comum”, que deve ser interpretado como um elemento integrante do conceito de “ordem pública” nos Estados democráticos e cujo principal objetivo é “a proteção dos direitos essenciais do homem e a criação de circunstâncias que lhe permitam evoluir espiritual e materialmente e atingir a felicidade”, conforme consta no preâmbulo da Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem (DADDH). [9]
Em ocasião anterior à OC-06/86, mais precisamente na OC-05/85, a Corte IDH declarou que “bem comum” se refere “às condições da vida social que permitem aos integrantes da sociedade atingir o maior grau de desenvolvimento pessoal e a maior efetividade dos valores democráticos.”. Significa que a organização da vida social deve ser considerada como um imperativo do bem comum, com o objetivo de fortalecer o funcionamento das instituições democráticas a fim de que os direitos individuais sejam promovidos e protegidos. A “ordem pública” e o “bem comum”, para Corte IDH, não podem, sob nenhuma circunstância, ser termos utilizados para limitar direitos garantidos pela CADH, tampouco para diminuí-los a ponto despojá-los do seu conteúdo real, contrariando os objetivos e as finalidade da CADH.
Além disso, a Corte faz questão de destacar na OC-06/86 que o conceito de “leis” não deve girar em torno unicamente do princípio da legalidade, ele deve, conforme presente no preâmbulo da CADH, “consolidar neste Continente, dentro do quadro das instituições democráticas, um regime de liberdade pessoal e de justiça social, fundado no respeito dos direitos essenciais do homem”. Este deve ser o propósito de todos os Estados americanos. Logo, a interpretação de “leis” no art. 30 deve convergir com os conceitos de legitimidade e legalidade, pois somente as leis adotadas por órgãos democraticamente eleitos, previstos na Constituição e que visem ao bem comum, podem restringir o gozo e exercício das liberdades e direitos da pessoa humana.
Assim, por unanimidade, a Corte IDH decidiu que:
“A palavra ‘leis’ no artigo 30 da Convenção significa norma jurídica de caráter geral que visa ao bem comum, emanada dos órgãos legislativos constitucionalmente previstos e democraticamente eleitos e elaborada conforme o procedimento estabelecido pelas Constituições dos Estados-partes para sua criação.”
A OC-06/86, portanto, enfatiza a importância de que as restrições aos direitos fundamentais sejam feitas por meio de leis, de forma a resguardar a participação democrática da sociedade na sua elaboração, por meio do Poder Legislativo. Nos casos contenciosos de anos posteriores, para além da vedação à censura prévia, esse elemento, referente ao fortalecimento da sociedade e de um estado democrático, ganhará uma ênfase especial.[10]–[11]
Muitos exemplos dessa concepção são visíveis na jurisprudência da Corte, como os casos Herrera Ulloa vs Costa Rica (2004); Ricardo Canese vs. Paraguai (2004); Palamara-Iribarne vs. Chile (2005); Claude-Reyes vs. Chile (2006); e López-Alvarez vs. Honduras (2006)[12].
No caso Herrera Ulloa vs Costa Rica (2004), por exemplo, a Corte IDH decidiu que uma sanção penal de injúria e calúnia para um jornalista que republicou matérias de jornais europeus no Jornal La Nación por supostos escândalos, além de não ser razoável, para cumpre a finalidade de fortalecer uma sociedade democrática, porque tende a gerar um efeito desanimador ou uma restrição desproporcional indireta à liberdade de expressão.
O caso López-Alvarez vs. Honduras (2006)[13] da Corte IDH também trata sobre a violação ao direito à liberdade de expressão de três juízes que sofreram processos administrativos por revelarem sua opinião negativa em relação ao golpe de Estado sofrido pela República das Honduras.
Note-se que a Corte IDH reconhece a colisão de direitos humanos fundamentais e realiza um juízo de proporcionalidade para solucioná-la, ou seja, a ponderação é a teoria adotada pela sua jurisprudência. Considerando a Teoria dos Direitos Fundamentais, é possível afirmar que a Corte IDH se filia à Teoria Externa, que assume as colisões de direitos com âmbitos de proteção mais amplos, procurando verificar caso a caso a razoabilidade das mesmas.
A Corte IDH não busca fundamentar suas decisões tanto em limites imanentes à cada direito ou à conceitos intrínsecos dos mesmos, como quem se costuma fazer por quem adota uma Teoria Interna dos direitos fundamentais. Afinal, sua jurisprudência admite a existência de conflitos e procura a solução, como dito, por meio do método da proporcionalidade.[14]
Há uma clara semelhança nesta forma de decidir com a empregada pelo Tribunal Constitucional Alemão, que opera com os critérios de restrição do art. 19 da Lei fundamental de Bonn, quais sejam, (i) lei geral e abstrata, (ii) respeito ao núcleo essencial; e (iii) aplicação da proporcionalidade.[15]
Embora a jurisprudência desse Tribunal Alemão não seja obviamente vinculante para o Brasil e para os países latino-americanos, ainda assim, existem inúmeros trabalhos sobre o tema. Infelizmente, a forma como a proporcionalidade vem sendo aplicada efetivamente na jurisprudência da Corte IDH ainda não possui uma análise sistemática e exaustiva. Trata-se de um tema à procura de um autor ou autora. Essa lacuna parece particularmente grave, considerando que a CADH tem funcionado como uma Constituição interamericana[16] e a Corte IDH como um Tribunal Constitucional, que realiza o controle concentrado de convencionalidade para proteção de direitos humanos fundamentais em particular dos grupos mais vulneráveis[17].
COMO CITAR ESTE ARTIGO
LEGALE, Siddharta; MUNIZ, Natália Soprani Valente. A OC-06/86 da Corte IDH e as restrições de direitos humanos. Casoteca do NIDH. Disponível em: <>
LEIA MAIS:
LEGALE, Siddharta. MARCOLINO, Danilo Sardinha. As Opiniões Consultivas OC-08/87 e OC-09/87 da Corte IDH: a suspensão de habeas corpus e de outras garantias judiciais em estados de emergência. Casoteca do NIDH. Disponível em: < https://nidh.com.br/as-opinioes-consultivas-oc-08-87-e-oc-09-87-da-corte-idh-a-suspensao-de-habeas-corpus-e-de-outras-garantias-judiciais-em-estados-de-emergencia/>
[1]RIGHTS, Inter-American Court of. The world “Laws” in article 30 of the American Convention of Human Rights. Advisory Opinion OC-06/86 of May 9, 1986. Disponível em: <http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_06_ing.pdf>. Acesso em: 29 jan. 2020
[2] Acadêmica de Direito da FND-UFRJ. Pesquisadora do NIDH-UFRJ. Conselheira do UFRJMUN. Estágio em Direitos Humanos na República Tcheca. E-mail: [email protected].
[3] Professor Adjunto de Direito Constitucional da FND-UFRJ. Coordenador do NIDH-FND-UFRJ. E-mail: [email protected]
[4]HUMANOS, Convenção Interamericana de Direitos Humanos. Convenção Americana sobre Direitos Humanos. Disponível em: <https://www.cidh.oas.org/Basicos/Portugues/c.Convencao_Americana.htm>. Acesso em: 29 jan. 2020.
[5] NATIONS, United. Vienna Convention on the law of treaties. Treaty Series, nº 18232.Disponível em: <https://treaties.un.org/doc/publication/unts/volume%201155/volume-1155-i-18232-english.pdf>. Acesso em: 29 jan 2020
[6] As Opiniões Consultivas 08/87 e 09/87 versam sobre a suspensão de garantias judiciais em Estados de Emergência. De acordo com Danilo Sardinha e Siddharta Legale, mesmo com a previsão legal do art. 27 da CADH, a Corte IDH considera que algumas garantias judiciais e direitos não podem ser suspensos nem mesmo em situações emergenciais, como aquelas garantias que impedem discriminações com base em sexo, raça, cor, idioma, religião ou origem social ou o direito à vida, integridade pessoal, proibição da escravidão e servidão, devido processo legal, entre outros. Para mais detalhes, Cf. LEGALE, Siddharta. MARCOLINO, Danilo Sardinha. As Opiniões Consultivas OC-08/87 e OC-09/87 da Corte IDH: a suspensão de habeas corpus e de outras garantias judiciais em estados de emergência. Casoteca do NIDH. Disponível em: < https://nidh.com.br/as-opinioes-consultivas-oc-08-87-e-oc-09-87-da-corte-idh-a-suspensao-de-habeas-corpus-e-de-outras-garantias-judiciais-em-estados-de-emergencia/>
[7] Vide pár. 14 da Opinião Consultiva 06/89.
[8] Principalmente em seu parágrafo terceiro que diz: “Reconhecendo que os direitos essenciais do homem não derivam do fato de ser ele nacional de determinado Estado, mas sim do fato de ter como fundamento os atributos da pessoa humana, razão por que justificam uma proteção internacional, de natureza convencional, coadjuvante ou complementar da que oferece o direito interno dos Estados americanos.” Disponível em:
<https://www.cidh.oas.org/Basicos/Portugues/c.Convencao_Americana.htm>. Acesso em: 29 jan. 2020
[9]HUMANOS, Comissão Interamericana de. Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem. Disponível em: <http://www.cidh.oas.org/Basicos/Portugues/b.Declaracao_Americana.htm>. Acesso em: 29 jan. 2020
[10] “2. O exercício do direito previsto no inciso precedente não pode estar sujeito a censura prévia, mas a responsabilidades ulteriores, que devem ser expressamente fixadas pela lei e ser necessárias para assegurar: a. o respeito aos direitos ou à reputação das demais pessoas; ou b. a proteção da segurança nacional, da ordem pública, ou da saúde ou da moral públicas.” Convenção Americana de Direitos Humanos. Disponível em:
<https://www.cidh.oas.org/basicos/portugues/c.convencao_americana.htm>. Acesso em>: 05 fev. 2020
[11] EXPRESSÃO, Relatoria Especial para a Liberdade de. Marco jurídico interamericano sobre o direito à liberdade de expressão de 30 de dezembro de 2009, par.20, p.7. Comissão Interamericana de Direitos Humanos. Disponível em: <http://www.oas.org/pt/cidh/expressao/docs/publicaciones/20140519%20-%20PORT%20Unesco%20-%20Marco%20Juridico%20Interamericano%20sobre%20el%20Derecho%20a%20la%20Libertad%20de%20Expresion%20adjust.pdf>. Acesso em: 05 fev. 2020
[12] HUMANOS, Corte Interamericana de Direitos. Caso Lópes Lone y otros vs Honduras. Sentença de 05 de outubro de 2015. Disponível em: <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_302_esp.pdf>. Acesso em: 11 fev. 2020
[13] HUMANOS, Corte Interamericana de Direitos. Caso Lópes Lone y otros vs Honduras. Sentença de 05 de outubro de 2015. Disponível em: <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_302_esp.pdf>. Acesso em: 11 fev. 2020
[14] Idem, par. 104, p.34 Para mais detalhes sobre o debate entry a teoria internal e a externa, cf. PEREIRA, Jane Reis Gonçalves. Interpretação e direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.
[15] LOPES, Ana Maria D´Ávila.O conteúdo essencial dos direitos fundamentais no direito comparado. Revista do Curso de Mestrado em Direito da UFC. Santa Catarina, 2005, p.4. Disponível em: <http://www.repositorio.ufc.br/bitstream/riufc/12282/1/2005_art_amdlopes.pdf>. Acesso em: 05 fev. 2020.
[16] Para uma análise mais detalhada, confira-se o artigo preparado para a nossa aula por ocasião do XLVI Curso de Direito Internacional da OEA que tivemos o prazer que organizar pela primeira vez em 2019 na Faculdade Nacional de Direito da UFRJ por conta do convênio firmado com o Núcleo Interamericano de Direitos Humanos, sob a minha coodenação, Cf. LEGALE, Siddharta. La constitución interamericana: los 50 años de la convención americana de derechos humanos por la jurisprudencia de la Corte IDH. XLVI Curso de Direito Internacional da OEA, 2019 (no prelo).
[17] LEGALE, Siddharta. A Corte Interamericana de Direitos Humanos como Tribunal Constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2019.
