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Resenha do livro “A Sala de Máquinas da Constituição” de Roberto Gargarella

Siddharta Legale 

Coordenador do NIDH. Professor adjunto de direito Constitucional da FND- UFRJ

          O livro, “A Sala de Máquinas da Constituição: dois séculos de constitucionalismo latino-americano” de Roberto Gargarella, é sem dúvidas um dos mais importantes livros contemporâneos para o direito constitucional. É sempre arriscada a afirmação seguinte: o livro já nasce clássico. Mas é verdade. Não é preciso esperar a distância entre a obra e o seu tempo para reconhecer isto: o livro é, de fato, um clássico. É uma obra de maturidade, precedida de uma série de outros livros e artigos sobre temas correlatos do professor titular de direito constitucional da Universidade de Buenos Aires. Será um livro que se abrirá a múltiplas interpretações ao longo do tempo e nos ajudará a compreender melhor o que somos, como chegamos até aqui e os limites do que podemos vir a ser enquanto latino-americanos.

         O constitucionalismo latino-americano, segundo Roberto Gargarella, pode ser estudado a partir de cinco períodos históricos fundamentais: (i) O primeiro constitucionalismo latino-americano (1810 e 1850) – declarações de independência; (ii) o segundo período de consolidação do constitucionalismo pós-colonial (1850 – 1900) – pacto entre liberais e conservadores no período fundacional quando foram aprovadas as principais constituições da região; (iii) o terceiro período foi de crise do modelo de constitucionalismo pós-colonial, sob influência do positivismo e de ruptura com a velha ordem constitucional; (iv) o quarto período é do constitucionalismo social que se inicia com a crise de 1930 até meados do século da segunda guerra mundial – processo de substituição das importações e a entrada da classe trabalhadora na política dirigida a questão social; (v) o quinto período refere-se ao novo constitucionalismo latino-americano, relacionado às últimas e importantes reformas constitucionais, dedicada a expandir os compromissos sociais com direitos, ainda que sejam modestas como as anteriores em relação à democratização da organização política e da limitação no poder.

          Subjacentes a cada uma dessas fases, há três ângulos utilizados pelo autor para descrever os movimentos que forjam projetos constitucionais e agruparam forças político-econômicas a partir de certas ideias. A primeira é a vertente conservadora a partir de uma religião particular, notadamente a cristão, de postura restritiva a ambos as ideias e elitista e, geralmente associada a valores supraindividuais e extracomunitários. A segunda é posição republicana com compromisso com o ideal do autogoverno e da política majoritária, não raro dita como radical e utópica ao longo do livro. Por fim, há uma posição liberal que prioriza o respeito às eleições individuais livres que se mostrou, na prática disposta a fixar restrições severas frente ao majoritarismo político, visto como ameaça grave à autonomia individual.

         São as diferentes fusões, mesclas e acordos entre essas três correntes que caracterizam o constitucionalismo latino-americano. A mescla entre o conservadorismo e o liberalismo, ainda que por vertentes muito variadas acompanhadas de divergências sobre a interpretação do passado colonial e do seu legado, marca o constitucionalismo latino-americano do século XIX. Por exemplo, duas fórmulas comum foram: (i) direitos políticos limitados-direitos civis amplos (Alberdi, Bello e Samper); e (ii) direitos políticos amplos-direitos de propriedade limitados (Otero, Murillo e Bilbao).

        Já no século XX, especialmente a partir do período entre 1930 e 1980, houve a incorporação da massa trabalhadora na política. O impacto constitucional desse fato foi a incorporação de direitos sociais no constitucionalismo. Os episódios marcam o desmoronamento definitivo da ordem neocolonial, após a crise de 1929-30. Deu-se a substituição de um Estado que proclama a neutralidade por um Estado abertamente intervencionista, controlador das bases de produção e da distribuição de riquezas. São criadas juntas reguladoras e controles de preços. Devido às guerras na Europa, a América Latina desempenha um papel de exportadora de alimentos e bens primários. O mercado interno mais sólido com mais recursos iniciou a substituição das importações, substituindo a manufatura pela paulatina industrialização que impacto a organização da vida pública.

          No plano constitucional, a Constituição do México de 1917 – a primeira do mundo a prever direitos sociais – e suas relações políticas aparecem como uma alternativa possível à crise e, ao mesmo tempo, não era o período de crise e violência armada. Os líderes do pacto liberal-conservador conheceram limites dos velhos pactos constitucionais e a necessidade de incluir demandas sociais para acalmar os descontentamentos existentes. Foi, assim, que o constitucionalismo se mostrou social em matéria de direitos e conservador em matéria de organização do poder.

          No México, vivenciou-se uma experiência singular. O PRI tornou-se hegemônico e foi virtualmente o partido único nacional pelos esforços de Lazaro Cárdenas criando ramas relacionados as confederações de trabalhadores, campesinos, burocracias e até, em 1946, o ramo militar. A UNAM ganhou autonomia e se expandiu. Os protestos por reformas substantivas aumentaram até que na “noite de Tlatelolco de 2 de outubro de 1968” o massacre de estudantes da oposição marcou o fim da hegemonia do PRI e o início de sucessivas reformas: (i) informação de 1977; (ii) trabalho de 1978; (iii) moradia de 1983; (iv) não discriminação de 2001; (v) grupos indígenas de 2001; (vi) pena de morte de 2005.

         Para além da experiência mexicana, distintas respostas foram apresentadas no constitucionalismo social que marco a América Latina no século XX. Gargarella aponta cinco saídas. A primeira foi a saída autoritária – tentando reinstalar o velho modelo de ordem e progresso na qual o golpe de Estado foi para o século XX a tradução política do que foi o modelo conservador para o século XIX. Na Argentina em 1930, o General Uriburu depôs Yrigoyen. No Brasil, o general Augusto Tasso Fragoso derrocou Washington Luís e entregou o poder a Getúlio Vargas. No Uruguai, Gabriel Terra iniciou uma ditadura antiliberal e antiesquerdista. No Peru, Augusto Leguia iniciou o governo militar. Na Venezuela, Juan Vicente Gòmez e depois Pérez Jiménez fizeram o mesmo. Na Colômbia, Rojas Pinilla, No Peru, Odría.

         A segunda foi a saída reformista, reagindo a governos autoritários, modera-se o presidencialismo e se introduz direitos sociais. A saída reformista envolve regimes com um novo tipo de constitucionalismo híbrido. A experiência social democrática. O México é o exemplo. Mas depois vários outros países introduziram mudanças. Quanto à atenuação do presidencialismo, por ex., censura legislativa de direitos de governo (Guatemala de 1945, art. 146 e ss), formas de interpretação e censura legislativa aos ministros de governo ( Costa Rica de 1949, art. 121, inc 27) e formas de censura parlamentar com capacidade do Executivo dissolver as Câmaras (Uruguai de 1942, art. 136).Quanto à incorporação de cláusulas sociais, verifica-se a Constituição da Costa Rica, a Constituição do Brasil de 1946, a Constituição de Cuba de 1940, a Constituição do Uruguai de 1942, a Constituição Cubana de 1940, a Constituição da Bolívia de 1939 e a Constituição do Chile de 1925.

         A saída populista tem como exemplos Perón na Argentina e Vargas no Brasil. Ambos procuram garantir desenvolvimento com paz social através de acordos com classes sociais contrapostas. Com Vargas, o constitucionalismo social veio nas mãos de um presidencialismo forte.  Com Peron, foram reforçados os contatos com o sindicalismo e ajudou a sancionar leis favoráveis aos trabalhadores.

          A saída do pacto democrático excludente foi a estratégia da Colômbia e da Venezuela, que respondem com membros da elite garantindo estabilidade política repartindo o poder, mas buscando desenvolvimento econômico pacífico excluindo as forças de esquerda.

         A saída socialista pode ser ilustrada com Cuba, Chile e Nicarágua invertia as condições de 1880, assegurando o triunfo dos politicamente excluídos e economicamente marginalizados. No Chile, a experiência do governo da Unidade popular é muito diferente do castrismo de Cuba. Chegou ao poder por eleições limpas e pela influência dos EUA, envolta por suspeitas de conspirações próprias da Guerra fria até por conta da Guerra Fria. Salvador Allende enfrenta nos passos socialistas os princípios jurídicos fundamentais direta ou indiretamente, especialmente a propriedade. A tensão foi tanta que foi forçado a firmar o Estatuto de garantias constitucionais que organizavam as liberdades e direitos básicos existentes. Dentre as medidas estavam, a estatização de empresas, reforma agrária e a nacionalização do cobre. Foram tensas as relações entre o Executivo e o Congresso até que Augusto Pinochet pôs fim a inédita experiência de um governo socialista, eleito pelo sufrágio popular, por meio de um golpe de estado.

         As complexidades desse modelo que inclui instituições provenientes de uma concepção de tipo radical em uma Constituição liberal-conservadora envolvem: (i) o impacto interno das inserções, com, por exemplo, mudanças na estrutura de governo como a transferência de poderes para o Judiciário; (ii) as dificuldades de tradução constitucional dos institutos, relacionadas o esforço especial exigido para o transplante das instituições; e (iii) a existência de “cláusulas dormidas” que refletem as dificuldades de pôr em andamento o conjunto de direitos aspiracionais para não transformar a Constituição em uma “mera poesia”.

        Em uma fase mais recente, que tem disso denominada geralmente como “novo constitucionalismo latino-americano”, Gargarella analisa as novas Constituições e experiências da Colômbia, Venezuela, Equador e Bolívia, assim como algumas reformas constitucionais, destaca, de um lado, as “políticas de presença” dos grupos vulneráveis e, em especialmente, o processo de constitucionalização dos direitos indígenas e, de outro, a presença de um Executivo hiperpresidencial que acaba por bloquear certas iniciativas ea comprometer até mesmo os mecanismos de participação popular

        Na Venezuela, a Constituição de 1999 prevê uma participação popular, mas preserva amplos poderes e campo de ação para o Poder Executivo. O mandato presidencial passou de cinco para seis anos, a reeleição se tornou possível e as hipóteses de estado de exceção foram ampliadas. Além disso, O Presidente passou a poder de dissolver a Assembleia Legislativa e a editar decreto-lei sobre qualquer assunto.

         No Equador, a Constituição de 2008 revela-se avançada na parte dogmática, mas retrógrada na parte orgânica. Prevê direitos para as populações indígenas e campesinas. Tenta inovar ao prever um “Poder Cidadão”, a função eleitoral e a participação popular. A prática constitucional, contudo, vazada por um hiperpresidencialismo acabo por não fortalecer ou concretizar suas cláusulas participativas.

            A Constituição da Bolívia de 2009 também empreende avanços significativos nas questões indígenas, como os avanços mais importantes do novo constitucionalismo latino-americano. Contudo, o autor faz uma ressalva, o autor diz que tal iniciativa também foi conflitiva, na medida em que levou ao questionamento da organização e distribuição de poderes existentes.

         As portas da sala de máquina das Constituições latino-americanas, segundo Gargarella, foram trancadas com cadeados. A parte dogmática das Constituições no geral é bastante avançada em termo que tange a estimular a participação popular e a reconhecer direitos sociais aos trabalhadores e a grupos indígenas. O problema reside justamente na parte orgânica, já que a organização do poder continua muito fechada ao povo e permeada por estruturas autoritárias.

         O constitucionalismo regional, em um balanço da visão de Gargarella, pode ser descrito como aquele com (i) “vocação de importar direito estrangeiro”; (ii) com formas de presidencialismo mais extremas do que o modelo original norte-americano; (iii) questões religiosas que envolvem a relação entre o Estado lácio e a igreja; (iv) a tensão entre o majoritarismo e as demandas decorrentes da “angústia da desigualdade” e do problema constitucional da propriedade; (v) o problema do pluralismo e do multiculturalismo.

          O mérito da obra é chamar atenção para a necessidade de lidar com esses problemas e contradições entre a parte dogmática e orgânica da Constituição. Não se trata, portanto, apenas de apontar a existência de problemas estruturas nas instituições, mas de identificar as contradições e o descompasso entre um parte e outra, como um traço marcante do constitucionalismo latino-americano. De um lado, el possui uma profunda originalidade que permitiu o florescimento de novos direitos sociais face a da importação de direitos estrangeiro e a constitucionalização de direitos indígenas, mas, por outro, convive com tensão oriunda das tradicionais locais, propriedades injustamente organizadas, executivos historicamente poderosos e Constituições comprometidas. Podemos dizer que, geralmente, as Constituição latino-americanas possuem uma dogmática avançada limitada por uma “sala de máquinas enferrujada”.

 

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