OPINIÃO CONSULTIVA N.º 13/93: AS ATRIBUIÇÕES DA COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS

OPINIÃO CONSULTIVA N.º 13/93: AS ATRIBUIÇÕES DA COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS

Thiago Aleluia^[1]

Luiza Deschamps^[2]

Thainá Mamede Couto da Cruz^[3]

Foi publicada pela Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH) em 16 de julho de 1993 a opinião consultiva de número 13, em resposta a solicitação enviada em março de 1992 pela Argentina e Uruguai, versando sobre a interpretação dos artigos 41, 42, 44, 46, 47, 50 e 52 da Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH).

A solicitação da opinião consultiva levantada pautou-se nas atribuições da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), a partir das seguintes perguntas:  (a) Quanto aos artigos 41 e 42, pede-se à Corte que dê a sua opinião quanto à competência da Comissão para qualificar e dar a sua opinião, como fundamento da sua intervenção, no caso de comunicações que alegam uma violação aos direitos protegidos pelos artigos 23, 24 e 25 da Convenção, sobre a regularidade jurídica de leis internas, adotadas de acordo com o disposto pela Constituição, quanto à sua “razoabilidade”, “conveniência” ou “autenticidade”; (b) Quanto aos artigos 46 e 47 da Convenção, pede-se à Corte que dê sua opinião acerca do caso de comunicações apresentadas com amparo ao disposto no artigo 44 da Convenção que devem tramitar de acordo com o Pacto de San José, é juridicamente aceitável que a Comissão, depois de ter declarado inadmissível a solicitação, se pronuncie, no mesmo relatório, sobre o mérito; e (c) Quanto aos artigos 50 e 51 da Convenção, pede-se à Corte que dê a sua opinião quanto à possibilidade de subsumir em um relatório os dois determinados pelos artigos 50 e 51 e se a Comissão pode ordenar a publicação do relatório a que se refere o artigo 50 antes de passado o prazo indicado no artigo 51.

Deve-se ressaltar a relevância desta consulta para a aplicação adequada da Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH), assim como para o bom funcionamento do Sistema Interamericano de Direitos Humanos (SIDH). Ademais, reforça que são questões que foram submetidas à Comissão pelos casos 9.768, 9.780, 9.828, 9.850 e 9.893. Sendo os casos três primeiros relativos a denúncias apresentadas pelo Partido Ação Nacional (PAN), na qual acusa o governo mexicano de violação da CADH, em razão das fraudes eleitorais cometidas nas eleições para deputados federais no sétimo distrito de Chihuahua em 1985; para governador no estado de Chihuahua e nas eleições para prefeito da cidade de Durango, ambos em 1986.

A Corte IDH verifica a necessidade de realizar alguns apontamentos para que então se proponha a oferecer uma resposta para a primeira pergunta que lhe é direcionada, inicia informando que irá desconsiderar o tratamento direcionado aos artigos 23, 24 e 25 da CADH, como pretende a pergunta, uma vez que não há fundamento para realizar esta distinção, uma vez que não há hierarquia entre os direitos que o tratado visa proteger. Embora elenque em seu artigo 27, um tratamento diferenciado ao listar direitos que não são passíveis de restrição em momento algum, aspecto apreciado na OC 08/87[4].

Para a presente opinião consultiva pode-se apontar que a CIDH tem um rol de documentos de proteção de Direitos Humanos para embasar suas análises, que pode ser diferenciado de um país para outro. Por exemplo a Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem é documento de proteção de Direitos Humanos ao qual a CIDH pode recorrer em relatórios relativos a todos os Estados membros da OEA, tal como se esclarece na OC 10/89[5], já em relação a CADH para que seja utilizada requer a ratificação do Estado, lembrando que há ainda a possibilidade de ratificar a CADH mas não a jurisdição da Corte IDH, assim como realizar reservas pontuais ao documento. Assim a Corte fundamenta sua advertência de que não fará a distinção de direitos (artigos) tal como a pergunta propõe, sendo assim a resposta oferecida válida para quaisquer direitos protegidos pela CADH.

Destaca ainda que o entendimento sobre o termo “leis” que oferece na OC-06/86 diz respeito somente a seu sentido no artigo 30 da CADH, não devendo ser extrapolada para outros contextos ainda que dentro da CADH e sua interpretação, de forma que não sendo oferecida distinção na consulta este termo deve ser entendido para além do sentido estrito de Lei, podendo versar sobre qualquer disposição de caráter geral. Aponta ainda seu entendimento sobre “sobre a regularidade jurídica de leis internas, adotadas de acordo com o disposto pela Constituição” como a conformidade destas normas com o ordenamento jurídico interno e o internacional.

Dada esta contextualização a Corte prossegue definindo que a esfera de competência da Comissão diz respeito somente a compatibilidade da norma com a CADH, nunca em relação a ordem Constitucional do país, uma vez que não analisa a compatibilidade com o ordenamento interno do Estado. Adverte que a atribuição outorgada a CIDH pelo artigo 41.b[6] não lhe garante tal faculdade.

Especificamente sobre uma possível violação da CADH por um Estado parte, nos recorda a multiplicidade de maneiras por qual essa pode se materializar, podendo essa violação se dar através de uma não ação, quando se omite de normas devidas para efetivar os direitos e liberdades deste tratado como disposto no artigo 2º da Convenção. Assim como por ditar normas que sejam contrárias a CADH, sendo a compatibilidade com seu marco normativo doméstico indiferente para essa análise, de forma que é indubitável a competência da Comissão para se manifestar sobre, assim como detém para quaisquer outra forma de violação da CADH, ou seja, não há restrição para análise que se dê em torno da forma de violação da Convenção.

O próximo aspecto que compõe ainda o primeiro questionamento é a utilização de critérios como “razoabilidade”, “conveniência” ou “autenticidade”, pela CIDH na análise de mérito das petições apresentadas. Sobre este o principal ponto a ser considerado é a necessidade de que quaisquer análise de mérito se paute no caso concreto.

Todos os três termos têm uma miríade de significados possíveis, que conferem também diferentes graus de opinião e juízo de valor em sua utilização. A razoabilidade, pode ser diretamente um juízo de valor sobre determinada norma, ou se referir a parâmetros de interpretação inclusive da CADH,  um segundo sentido identificado pela Corte seria como “razoável o justo, o proporcional, o equitativo, em oposição ao injusto, absurdo e arbitrário”, definição que tem sim caráter axiológico, mas que pode ser compreendida como parâmetro de avaliação das atividades de um Estado, haja visto que está deve ser não só valida como razoável.

Sobre a conveniência a Corte destaca que seu sentido mais usual é demasiado subjetivo para ser argumento de análise da CIDH, sendo somente passível quando entendida como sinônimo de conformidade entre norma interna e internacional; no que diz respeito a autenticidade aponta que este critério pode ser entendido juridicamente como: verdadeiro, correto ou legal de modo a ter fé pública, definição que a Corte não considera compatível com o questionamento.

Em suma, o que deve ser avaliado é sempre o cumprimento da CADH, independentemente se a ação ou omissão que enseje a violação seja vinculada a edição de norma interna, visto que esta é para o direito internacional mero fato. Deve assim a CIDH no exercício de sua função de promoção, observação e defesa dos Direitos Humanos, emitir pareceres sobre as violações que lhe sejam informadas, sempre em relação ao Direito Internacional, neste caso em relação a Convenção e seu bloco de convencionalidade, não cabendo em sua atribuição averiguar compatibilidade frente ao ordenamento jurídico interno de um Estado parte, no entanto a CIDH deve ser cautelosa na escolha das palavras a serem utilizadas em seus pronunciamentos a fim de evitar ambiguidades e falta de clareza.

Na segunda pergunta, discute-se, à luz dos artigos 46 e 47 da CADH, se há amparo jurídico que permita que a Comissão possa se pronunciar, no mesmo relatório quanto ao mérito de solicitações de petições que declare inadmissíveis. Inicialmente, cumpre elucidar que a Comissão é competente para receber petições de indivíduos, grupos de pessoas ou organizações não-governamentais, desde que legalmente reconhecidos em pelo menos um país membro da OEA. A petição deve referir-se a uma provável violação da Declaração, quando se tratar de Estados-membros que não sejam parte da Convenção^[7].

Cabe aos artigos 46 e 47 da CADH, regular a etapa de admissibilidade das petições, estabelecendo os requisitos – e o regime de exceções – que devem ser cumpridos para permitir o acesso à instância internacional. A teleologia desses artigos é permitir que a suposta violação da lei seja conhecida inicialmente em nível nacional e que o Estado nacional tenha a possibilidade de resolvê-la antes que uma instância internacional seja autorizada^[8].

Esse entendimento encontra guarida nas palavras de Geert Corstens, Presidente de la Corte Suprema de los Países Bajos (Holanda), em sua intervenção no “Diálogo de Jueces 2010”, ao sublinhar que: “a proteção dos direitos humanos consignados na Convenção incumbe, em primeiro lugar, aos Estados-partes, devendo velar por sua eficácia e tomar as medidas corretivas em caso de falha^[9]”.

Em análise do tema, observa-se que o primeiro requisito para admissibilidade das petições exigido pelo artigo 46.1 é a necessidade de esgotamento dos recursos internos, aspecto discutido na OC-11/90[10]. Tal exigência, originalmente, é relacionada à atribuição de responsabilidade internacional a um Estado por danos causados a estrangeiros, constituindo princípio clássico de direito internacional, com raízes que remontam à prática de represálias na Idade Média^[11]. Além disso, para que haja a admissibilidade da demanda internacional, é indispensável a inexistência de litispendência internacional.

No entanto, a própria Convenção Americana, em seu artigo 46.2, define possibilidades de exceção à regra do esgotamento dos recursos internos e da litispendência internacional, estabelecendo que tais exigências não prevalecerão quando: não existir, na legislação interna do Estado de que se tratar, o devido processo legal para a proteção do direito ou direitos que se alegue violação; não se tiver permitido ao presumido prejudicado em seus direitos o acesso aos recursos da jurisdição interna, ou houver sido ele impedido de esgotá-los; bem como quando houver demora injustificada na decisão sobre os mencionados recursos. Vale ter presente a existência de condicionante análoga no Sistema de proteção Europeu, no artigo 34 da Convenção Europeia de Direitos Humanos. Destaque-se ainda que a jurisprudência da Corte IDH admite mais três exceções^[12] à regra de esgotamento dos recursos internos: a) recurso disponível inidôneo; b) recurso inútil; c) falta de defensores ou obstáculos no acesso à justiça.

Por outro lado, existem outros requisitos que devem ser cumpridos, como a necessidade de constar na petição: o nome, a nacionalidade, a profissão, o domicílio e a assinatura da pessoa, grupo de pessoas ou representante legal da entidade que submeter a petição, além do respeito ao pressuposto temporal de seis anos contados a partir do trânsito em julgado da decisão. Ademais, conforme o artigo 28 do regimento da Comissão, no caso de entidades governamentais, é necessário constar o nome e assinatura do representante legal.

O artigo 47.1 traz ainda outras condicionantes à admissibilidade de petição, deixando claro a natureza complementar da tutela interamericana. Frise-se que o próprio preâmbulo da CADH, ao reconhecer os direitos essenciais do homem, reclama uma proteção internacional de natureza convencional, coadjuvante e complementar à que é oferecida pelo direito interno dos Estados.

Sob essa ótica, o citado comando normativo impõe o não recebimento de petição, quando não expuser fatos que caracterizem violação dos direitos garantidos por esta Convenção e se, pela exposição do próprio peticionário ou do Estado, constituir manifestamente infundada a petição ou comunicação; ou for evidente sua total improcedência. Por derradeiro, há ainda previsão de que é inadmissível a demanda, quando houver coisa julgada na própria Comissão ou existir outra decisão de um organismo internacional a respeito do mesmo caso. Sobre esse último ponto, registre-se o caso J vs. Peru^[13], em que não se aplicou a regra da coisa julgada internacional, sob o fundamento de que, embora houvesse identidade de partes e fatos com outro caso já processado, havia uma distinção, pelo fato de ter sido feita uma análise diferente pela Corte do art. 5.4 da CADH ao julgar o feito[14].

A partir desse panorama normativo e jurisprudencial, a Corte passou a apreciar o questionamento acerca da interpretação dos artigos 46 e 47, no sentido de perscrutar se era possível ou não a Comissão pronunciar-se sobre o mérito de causa, após ter declarado inadmissível sua petição. Nas razões do julgado, debateu-se acerca do significado do vocábulo “pronunciamento”, o qual, para a Corte, deve ser entendido como sinônimo de opiniões, conclusões, recomendações, ou seja, atos que a Comissão poderá produzir, na forma do artigo 41 da CADH. Tratando do tema dos requisitos da inadmissibilidade, a Corte assevera que sua operacionalização, ao contrário da admissibilidade, exige-se um ato expresso, conforme vem adotando em seus precedentes^[15].

Aduz que os requisitos de admissibilidade atribuem segurança jurídica a ordem interna como a internacional, constituindo um pressuposto indispensável para o conhecimento do mérito de um tema, como já assentado em sua jurisprudência^[16]. Sob essa perspectiva, conclui que, a partir do momento em que a Comissão declara inadmissível algum tema, esta carece de competência para resolvê-lo, o que impede a apreciação de seu mérito, devendo culminar no arquivamento da denúncia.

Reforçando essa compreensão, a Corte explica que a hipótese de inadmissão traduz um caso encerrado, razão pela qual decidi-lo seria equivalente a que a Comissão se pronunciasse sem ter recebido nenhuma comunicação. Nesse ponto adverte, contudo, que o impedimento processual de análise do mérito nessas circunstâncias mencionadas, por força das atribuições atribuídas à Comissão, não impede o exercício pela Comissão de outras funções previstas no artigo 41 da CADH, especificamente, as previstas nas alíneas b, c e g, as quais se submetem a regramento distinto do procedimento de admissibilidade das petições ou denúncias apresentadas com fundamento nos artigos 44 a 51 da Convenção.

A terceira pergunta refere-se aos artigos 50 e 51 da CADH relativo ao processo na CIDH, especificamente sobre o relatório sobre as violações de direitos humanos perpetuadas por aquele Estado, caso não se chegue a uma solução dentro do prazo. Importante destacar que a Corte IDH afirma que tais normas são inspirações dos artigos 31 e 32 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem das Liberdades Fundamentais.

Tal previsão permite que caso a Comissão Europeia considere que existam violações aos direitos consagrados pela referida Convenção, pode enviar o relatório, que é somente um, ao Comitê de Ministros, a fim de que este disponha as medidas que o Estado afetado deve tomar ou submetê-lo em forma de demanda ao conhecimento da Corte Europeia de Direitos Humanos, para que o tribunal decida, de maneira imperativa, sobre as violações alegadas. Sabe-se que no SIDH não há um órgão similar ao Comitê dos Ministros, logo foi atribuído à CIDH a faculdade de determinar se submete o caso à Corte ou se continua conhecendo do mesmo e redige um relatório final que pode ou não publicar, conforme o procedimento previsto nos artigos 48, 49, 50 e 51.

Uma primeira etapa seria quando a Comissão não tenha chegado a uma solução amistosa pode expor os fatos e suas conclusões em um documento dirigido ao Estado interessado e que tem caráter preliminar (artigo 50), contendo as proposições e recomendações da Comissão para o Estado solucionar o problema. Enquanto que a segunda etapa, regulada pelo artigo 51 da CADH dispõe se no prazo de três meses o assunto não for solucionado pelo Estado ao qual se dirigiu o relatório preliminar, a Comissão está facultada, dentro do referido período, para decidir se submete o caso à Corte, por meio da respectiva demanda, ou se bem continua com o conhecimento do assunto, com base na decisão mais favorável para a tutela dos direitos estabelecidos na Convenção.

Importante destacar que os três meses são contados a partir da remessa do relatório do artigo 50 ao Estado interessado, e a Corte esclareceu que o referido prazo, mesmo quando não seja fatal, tem caráter preclusivo, salvo circunstâncias excepcionais, pelo que diz respeito à submissão do caso a este Tribunal, independentemente daquele que a Comissão determina ao Estado para o cumprimento das suas primeiras recomendações^[17].

O artigo 51 faculta à Comissão a elaboração de um segundo relatório, cuja preparação está submetida à condição de que o assunto não tenha sido levado à consideração da Corte, dentro do prazo de três meses disposto pelo mesmo artigo 51.1, o que equivale a dizer que, se o caso foi introduzido perante a Corte, a Comissão não está autorizada a elaborar esse relatório^[18]. Caso contrário, a Comissão redigirá um relatório definitivo com as conclusões, recomendações e concedendo um prazo adicional ao Estado para que tome as medidas adequadas, direcionadas para cumprir as suas obrigações dentro da Convenção.

Pode existir uma terceira etapa, posteriormente ao relatório definitivo. Efetivamente, vencido o prazo que a Comissão concedeu ao Estado para cumprir as recomendações contidas neste último, sem serem acatadas, a Comissão decidirá se publicará ou não, decisão esta que também deve ser amparada na alternativa mais favorável para a tutela dos direitos humanos.

Por fim não podem ser subsumidos somente em um os dois relatórios regulados de maneira separada pelos artigos 50 e 51 da Convenção, já que estabelecem duas etapas diversas, ainda que o conteúdo desses documentos possa ser similar, a depender da conduta assumida pelo Estado ao qual se destine. O documento preliminar do artigo 50 não pode ser publicado, o único que pode ser objeto de publicação é o relatório definitivo previsto pelo artigo 51 da Convenção e isto por decisão tomada pela Comissão, posteriormente ao prazo designado ao Estado para cumprir com as recomendações contidas no documento definitivo.

Podemos apontar que nesta OC a Corte IDH cumpre o objetivo de esclarecer alguns aspectos da competência conferida a CIDH pela CADH, destacando sua competência para apontar em seus relatórios a incompatibilidade de normas domésticas ditadas pelo Estado com o bloco de convencionalidade construído em torno da Convenção, da mesma maneira que qualquer outra ação ou omissão estatal. No entanto a CIDH não pode se posicionar quanto ao mérito de petição que julgue inadmissível, nem unificar os relatórios previstos nos artigos 50 e 51 do Pacto de São José da Costa Rica.

^[1] Doutorando em Direito Internacional na Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Pesquisador do Laboratório de Estudos Interdisciplinares em Direito Constitucional Latino Americano – LEICLA da Universidade Federal Fluminense – UFF. Juiz de Direito do Tribunal de Justiça do Piauí.

^[2] Mestranda no Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (PPGD-UERJ) na linha Direito da Cidade. Geógrafa com graduação concluída na Universidade Federal Fluminense (2013). Graduanda em Direito na Faculdade Nacional de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Pesquisadora do Núcleo Interamericano de Direitos Humanos (NIDH – UFRJ) e no Grupo de Pesquisa em Meio Ambiente, Riscos e Sociedade (GP-MARiSo).

^[3] Pós-graduanda em Direitos Humanos pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC/RJ). Graduada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (2018), com ênfase em Estado e Sociedade e Contencioso. Pesquisadora do Núcleo Interamericano de Direitos Humanos (NIDH – UFRJ). Membra do Comitê de Jovens Mediadores (CJM) do Centro Brasileiro de Mediação e Arbitragem (CBMA) e integrante do Grupo de Pesquisa sobre Liberdade de Expressão no Brasil (PLEB-PUC-Rio).

[4] Cf LEGALE, Siddharta; MARCOLINO, Danilo Sardinha. As Opiniões Consultivas OC-08/87 e OC-09/87 da Corte IDH: a suspensão de habeas corpus e de outras garantias judiciais em estados de emergência. Disponível em:  https://nidh.com.br/as-opinioes-consultivas-oc-08-87-e-oc-09-87-da-corte-idh-a-suspensao-de-habeas-corpus-e-de-outras-garantias-judiciais-em-estados-de-emergencia/

[5] Cf. BASTOS NETTO, Cláudio Cerqueira. A Opinião Consultiva n° 10/89 da Corte IDH:  a força da Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem. Disponível em: https://nidh.com.br/a-opiniao-consultiva-n-10-da-corte-idh-a-forca-da-declaracao-americana-de-direitos-e-deveres-do-homem/?preview_id=5222&preview_nonce=939f7c9609&post_format=standard&_thumbnail_id=5223&preview=true

[6] Artigo 41: A Comissão tem a função principal de promover a observância e a defesa dos direitos humanos e, no exercício do seu mandato, tem as seguintes funções e atribuições: (…) b. formular recomendações aos governos dos Estados membros, quando o considerar conveniente, no sentido de que adotem medidas progressivas em prol dos direitos humanos no âmbito de suas leis internas e seus preceitos constitucionais, bem como disposições apropriadas para promover o devido respeito a esses direitos;

^[7] Artigo 51 do Regimento da Comissão Interamericana de Direitos Humanos. Disponível em: http://www.cidh.org/Basicos/Portugues/u.Regulamento.CIDH.htm

^[8] CIDH. Informe n.o 92/08. Petición 12.305. Inadmisibilidad. Julio César Recabarren y María Lidia Callejos. Argentina. 31 de octubre de 2008, párr. 35.

^[9] Tradução livre do autor de: “La protección de los derechos del hombre consignados en la Convención incumbe en primer lugar a los estados mismos. Ellos deben velar a su eficacia y tomar las medidas correctivas en caso de falla”. CORSTENS, Geert. Dialogue entre juges 2010. Cour Européenne des Droits de l’Homme. Conseil de L’Europe. Strasbourg, 2010. Disponível em: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/3F410EB0-4980-4562 98F1B30641C337A5/0/DIALOGUE_2010_EN.pdf.

[10] Cf. DESCHAMPS, Luiza; CRUZ, Thainá Mamede Couto da; Danielle do Nascimento Chrystello. Opinião consultiva n.º 11/90 da Corte IDHe o esgotamento material dos recursos internos. Disponível em: https://nidh.com.br/opiniao-consultiva-n-o-11-90-da-corte-idh-e-o-esgotamento-material-dos-recursos-internos/?preview_id=6367&preview_nonce=ca95a9f2e1&post_format=standard&_thumbnail_id=6369&preview=true

^[11] TRINDADE, Antonio Augusto Cançado. O Esgotamento dos Recursos Internos no Direito Internacional. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1984. p. 23-24.

^[12] CORTE IDH, Caso Fairén Garbi y Solis Corrales vs. Honduras, 1989.

^[13]  Caso J. vs. Perú. EPFRC. 2013, párr. 31.

[14] Frise-se que há previsão assemelhada no artigo 28.1, alínea “b” da Convenção Europeia de Direitos Humanos do requisito da coisa julgada internacional.

^[15] Caso Velásquez Rodríguez, Exceções Preliminares, Sentença de 26 de junho de 1987, Série C, n. 1, parágrafo 40; Caso Fairén Garbi e Solís Corrales, Exceções Preliminares, Sentença de 26 de junho de 1987, Série C, n. 2, parágrafo 45 e Caso Godínez Cruz, Exceções Preliminares, Sentença de 26 de junho de 1987, Série C, n. 3, parágrafo 43

^[16] Caso Cayara, Exceções Preliminares, Sentença de 3 de fevereiro de 1993, Série C, n. 14, parágrafos 42 e 63.

^[17] Caso Cayara, Exceções Preliminares, supra 41, parágrafos 38 e 39

^[18] Caso Velásquez Rodríguez, Exceções Preliminares, supra 40, parágrafo 63; Caso Fairén Garbi e Solís Corrales, Exceções Preliminares, supra 40, parágrafo 63 e Caso Godínez Cruz, Exceções Preliminares, supra 40, parágrafo 66