A OPINIÃO CONSULTIVA N.01/82 DA CORTE IDH: UMA “METAOPINIÃO”?

Siddharta Legale[1]

Tayara Causanilhas [2]

     A Opinião Consultiva (OC) n. 01 de 24 de setembro de 1982 é a primeira manifestação consultiva da história Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH)[3]. Seu conteúdo versa sobre o objeto da função consultiva da Corte IDH. É uma espécie de “metaopinião consultiva”, uma opinião consultiva sobre os limites e possibilidades das opiniões consultivas. A solicitação do Peru questiona sobre as disposições da Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH), em seu artigo 64, mais precisamente, sobre o significado da parte que permitia consultar “outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos”[4]

     A consulta do Estado peruano trata da interpretação da frase “ou de outros tratados concernentes a proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos?”, com intuito de entender, dentre as possibilidades, qual seria a melhor interpretação do dispositivo:

• Somente os tratados adotados dentro do marco ou sob os auspícios do Sistema Interamericano?;
• Os tratados concluídos unicamente entre Estados Americanos, ou seja, a referência está limitada aos tratados que são partes os Estados Americanos sejam parte?; ou
• Todos os tratados em que um ou mais Estados Americanos sejam partes?

     A OC-1/82 serviu, portanto, para determinar quais os tratados internacionais, concernentes a proteção dos direitos humanos, podem ser objeto de interpretação pela Corte IDH segundo as disposições do artigo 64; estabelecer quais os tratados, a priori, estariam excluídos do rol de competência da Corte IDH.

     Em relação à primeira questão, para a Corte IDH o objeto da consulta não está limitado à Convenção, alcançado outros tratados concernentes à proteção dos Direitos Humanos nos Estados Americanos – sem que, a princípio, haja exclusão de nenhum documento. Decidiu que, no artigo 64 da CADH, não foi excluída nenhuma matéria concernente à proteção dos Direitos Humanos nos Estados Americanos, de modo que esses limites gerais serão definidos no caso a caso pela jurisprudência da Corte IDH. Na prática, a interpretação foi bastante generosa para permitir o desenvolvimento progressivo dos direitos humanos pela via consultiva.

     Vale enfatizar que a Corte IDH tem, à época, uma das mais avançadas e amplas competências consultivas no mundo. A Corte Europeia de Direitos Humanos, por exemplo, só podia apreciar as violações aos tratados do sistema europeu. A Corte Internacional de Justiça, por sua vez, aprecia apenas questões dentro do sistema das Nações Unidas, nos termos do art. 96 da Carta da ONU. São Cortes mais fechadas ao diálogo com fontes diversas do sistema europeu e sistema da ONU respectivamente do que a Corte IDH[5].

     Em relação ao segundo questionamento, a Corte IDH decidiu novamente pela opção mais ampla. Qualquer país que seja Parte do Sistema Interamericano pode mobilizar a função consultiva, tenha ou não ratificado a CADH. Mais do que isso, decidiu que apenas por decisão motivada poderá deixar de exercer a jurisdição consultiva quando o pedido verse, essencialmente, sobre obrigações assumidas por um Estado não americano ou sobre a estrutura ou operação de órgãos internacionais fora do sistema interamericano, bem como quando dele resulte alteração ou enfraquecimento do sistema estabelecido pela CADH, em detrimento do indivíduo.

     Quanto à terceira questão, a Corte IDH consignou que são todos os tratados. Esclareceu, porém, algumas limitações cabíveis. Um primeiro grupo de limitações são as chamadas ratione materiae, que decorrem da natureza judicial da Corte IDH, como órgão jurisdicional do Sistema Interamericano de Direitos Humanos. Significa que a Corte IDH não pode se manifestar sobre temas que não envolvam direitos humanos direta ou indiretamente.

     O segundo grupo são as limitações ratione personae, ou seja, as limitações em razão dos sujeitos que consulta a Corte IDH: Estados e órgãos da OEA. Essa faculdade de consulta é conferida, pelo art. 64 da CADH, aos Estados e Organizações da OEA. Os Estados membros da OEA podem solicitar opiniões consultivas à Corte IDH, inclusive podem pleitear a análise da legislação interna com a CADH. Não importa se assinaram a CADH ou não, tampouco importa se aceitaram a competência da Corte IDH^[6].

     Todos os órgãos da OEA podem pleitear tanto a interpretação da própria CADH e de outros tratados de direitos humanos em si, embora, na prática das décadas seguintes, apenas a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) tenha exercido tal faculdade. Nesse último caso, devem guardar relação com as suas finalidades institucionais e não podem versar sobre a compatibilidade da legislação interna ao Estado com a sua finalidade.

     Outras limitações derivam da função geral da Corte IDH, uma instituição judicial autônoma que tem competência para decidir qualquer caso contencioso relativo à interpretação e à aplicação da CADH, bem como para dispor que se garanta à vítima da violação seus direitos protegidos. A função consultiva não pode se desvincular dos propósitos da CADH, tendo como finalidade amparar o cumprimento das obrigações internacionais dos Estados Americanos no que concerne a proteção aos Direitos Humanos, assim como o cumprimento das funções que são atribuídas aos distintos órgãos da OEA.

     A interpretação do artigo 64 da CADH não conduz a nenhum teor restritivo do tratado. Não permite a exclusão de certos tratados internacionais, se os Estados Americanos são ou podem ser partes deles. A única limitação que nasce dessa disposição é que, se tratando de acordos internacionais concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados Americanos, trata-se de competência da CorteIDH – sem a exigência que sejam tratados entre Estados Americanos, ou que sejam tratados regionais que foram firmados dentro do marco interamericano.

     Ao longo do tempo, a jurisprudência da Corte IDH, inclusive em matéria consultiva cuidou de fazer da Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH) um fenômeno que pode ser denominado de vários modos: corpus juris interamericano, bloco de convencionalidade, Constituição supranacional dos direitos humanos^[7], ius constitucionale commune^[8], material controlante. Para além da batalha terminológica, é importante perceber que a CADH é um instrumento vivo, dinâmico e evolutivo, que é parâmetro de validade para legislação e atuação do Estado. É o que pode ser constatado, por exemplo, nos casos Villagrán Moralares vs. Guatemala (1999), Pueblo Bello vs. Colômbia (2006), Ituango vs. Colômbia (2006) e Cabrera Garcia e Montiel Flores vs. México (2010). É fato que a OC-01/82 é o início do processo de conceber a CADH como uma espécie “atracadouro de fontes”[9] diversas do direito internacional ou espinha dorsal responsável por entrelaçar costumes, princípios e tratados de direitos humanos.

     Note-se, ainda, outra função típica das Constituições: os demais de tratados direitos humanos devem ser interpretados a partir da normatividade da CADH. Em outras palavras, não só os costumes atracam na CADH, como também outros tratados:

• O direito à vida e à integridade física, previstos no art. 4 e 5 da CADH, foram complementados pelo art. 17 do Protocolo II das Convenções de Genebra de 1949 que proíbe deslocamento forçado de pessoas, notadamente no caso Mapiripán e Ituango vs. Colômbia (2006).
• A proibição da escravidão, prevista no art. 6 da CADH, foi complementada e melhor definida no caso Ituango vs. Colômbia (2006).
• As garantias judiciais, previstas no art.8 da CADH, passaram a incluir também o direito à assistência consular, previsto no art. 36 da Convenção de Viena sobre Relações Consulares, como um elemento imprescindível do próprio devido processo legal para que o processo esteja de acordo com os direitos humanos, na linha que foi decidido o caso Castilho Petruzzi vs. Peru (1999) e da Opinião Consultiva n. 16/99[10].
• Variados direitos da criança, previstos no art. 19 da CADH, foram complementados com a Convenção de Direitos da Criança de 1989, como destacou o caso Mapiripán vs. Colômbia (2005), nos termos da OC-17/02[11].

     Portanto, os direitos humanos protegidos no sistema interamericana devem ser interpretados, como as normas de interpretação da própria CADH determina, por meio de propostas que promovam o desenvolvimento progressivo (art.26), localizem as normas mais favoráveis ao indivíduo como demanda o princípio pro persona (art. 29 da CADH), restrinjam direitos apenas de acordo com a lei e em conformidade com a finalidade da CADH (art. 30 da CADH) e incluam outros direitos na proteção não previstas na CADH (art. 31, 76 e 77 da CADH).

     As opiniões consultivas são amplas justamente porque servem para auxiliar nesse progresso de desenvolvimento progressivo de encontrar a norma mais favorável e de coordenar a proteção com outros instrumentos de proteção.  A OC-01/82, portanto, além de ser uma “metaopinião” sobre sobre a função consultiva, é também uma “metaopinião” a respeito da autopercepção da Corte IDH.

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[1] Professor adjunto de Direito Constitucional da UFRJ. Doutor em Direito Internacional pela UERJ. Mestre em Direito Constitucional e Bacharel pela UFF. E-mail: [email protected]

[2] Monitora de Direito Constitucional e acadêmica da UFRJ. E-mail: [email protected]

[3] O caso Viviana Gallardo e outros vs Costa Rica (1981 e 1983) está indexado como se opinião consultiva fosse. A rigor, porém, trata-se de um erro de indexação já que a sua natureza é constenciosa.

[4] Artigo 64     1.         Os Estados membros da Organização poderão consultar a Corte sobre a interpretação desta Convenção ou de outros tratados concernentes à proteção dos direitos humanos nos Estados americanos.  Também poderão consultá-la, no que lhes compete, os órgãos enumerados no capítulo X da Carta da Organização dos Estados Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires. 2.         A Corte, a pedido de um Estado membro da Organização, poderá emitir pareceres sobre a compatibilidade entre qualquer de suas leis internas e os mencionados instrumentos internacionais.

[5] LEGALE, Siddharta. A Corte Interamericana de Direitos Humanos como Tribunal Constitucional Transnacional. Rio de Janeiro: Tese de Doutorado pela UERJ, 2017, capítulo 1.

[6] ROA, Jorge Ernesto. La función consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Bogotá: Universidade Externado d Colombia e Instituto de Estudios Constitucionales, 2015, p. 36.

[7] Ver voto concorrente do então juiz ad hoc Roberto Caldas no caso Gomes Lund e outros vs Brasil (2010)

[8] Trata-se de um conceito desenvolvido por conta da cooperação entre o Max Planck Institute for Comparative Public Law e o International Law and Latin American experts (ICCAL), que atenta principalmente para a relação entre o bloco de constitucionalidade, um constitucionalismo latino-americano e a relação entre a Corte IDH e as Cortes Constitucionais. Cf. BOGDANDY, Armin von. Ius Constitutionale commune na América Latina. Uma reflexão sobre o constitucionalismo transformador. Revista de Direito Administrativo n. 269, 2015, p. 13-66.

[9] LEGALE, Siddharta. A Corte Interamericana como Tribunal Constitucional Transnacional. Rio de Janeiro: Tese de Doutorado em Direito Internacional pelo Programa de Pós-graduação da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, 2017.

[10] CANÇADO TRINDADE, Antônio Augusto. The Humanization of Consular Law: The Impact of Advisory Opinion No. 16 (1999) of the Interamerican Court of Human Rights on International Case-law and Practice. Chinese Journal of International Law  vol. 6, No. 1, 2007

[11] FERRAZ, Hamilton Gonçalves. A opinião Consultiva n. 17/02 da Corte IDH: um Marco na Proteção internacional a crianças e adolescentes. Disponível em: <https://nidh.com.br/a-opiniao-consultiva-n-17-02-da-corte-interamericana-um-marco-na-protecao-internacional-a-criancas-e-adolescentes/>